САЩ обявиха нови санкции срещу седем руски официални представители на 28 април. Отдавна използвана тактика, санкциите могат да имат непредсказуем или никакъв ефект в зависимост от това как са изработени.
Обикновено се приема, че санкции се налагат, когато действията на дадена страна се смятат за неприемливи. Предполага се, че санкциониращата страна избира санкции, за да предотврати война, когато тя би била твърде скъпа или може да завърши с поражение.
Смята се, че целта на санкциите е да предизвикат промени в поведението на засегнатата страна чрез причиняване на икономическа болка. Следователно, за да проработят, те трябва да причиняват болка. Но не трябва да са толкова строги, че да убедят засегнатата страна, че войната е по-желана от капитулацията пред исканията на санкциониращата страна.
Когато санкциите работят твърде добре
През юли 1941 г., когато японците нахлуват в Индокитай, САЩ отговарят чрез замразяване на всички японски активи. Великобритания и Нидерландските Източни Индии (днешна Индонезия) следват техния пример. Санкциите са доста ефективни и Япония е откъсната от голяма част от международната търговия, като губи 90% от внасяния петрол. Япония трябва да отговори, но вместо да се изтегли от Индокитай, атакува Пърл Харбър.
Струва си да обмислим японския пример. САЩ поставят Япония в положение, в което петролните й доставки ще се изчерпат до няколко месеца, етап, в който тя ще престане да бъде индустриална сила. Токио можеше да приеме американските условия, но ако го беше направил, щеше да се натъкне на американско вето върху японските решения.
Япония не се доверява на САЩ и е убедена, че капитулация пред санкциите просто ще доведе до повече американски искания. Токио разбира рисковете от война, но пресмята, че тези рискове са по-малки спрямо рисковете от съобразяване с американските искания (въпреки че японците вероятно са сгрешили в тези сметки и Франклин Рузвелт вероятно добре е знаел, че Токио ще избере война пред капитулация). Изправена пред санкции, които биха могли да осакатят страната, Япония избира война.
Санкциите дават по-добри резултати срещу страни, които нямат възможност за ответен отговор, включително възможността за водене на война. Иран е пример за идеална мишена за санкции. Без разполагаемо ядрено оръжие, той няма възможност да води война и има малко други начини за ответен отговор. (Но дори със страни като Иран санкциите биха имали ограничен ефект, ако мишената намери начин да заобикаля санкциите.).
Санкции с висока точност
Налагането на ефективни санкции на страна като Русия е много по-сложно от налагането им на страни като Иран или Централноафриканската република, защото руснаците имат потенциални военни отговори. Те също така могат да дадат ответен отговор като изземат западни активи в Русия. Много западни компании правят бизнес в Русия със значителна техника, заводи, банкови сметки и т. н. Москва има и властта да прекъсне енергийните доставки за Европа. Дали би било благоразумно за Русия да отговори по този начин е важен въпрос, но самият факт, че тя има множество възможности за ответен отговор е важен фактор.
Отчасти заради това и отчасти заради теорията на санкциите, възникнала в последните години, САЩ и някои европейски страни до голяма степен се отказаха да налагат санкции на Русия като цяло. Вместо това те наложиха санкции на отделни хора и малък брой компании в страната, смятани за отговорни за действията в Украйна, които САЩ и Европа смятат за осъдителни. Можем да наречем това „санкции с висока точност“ или санкции, целящи да наложат промяна в насоката, без да нанасят странични щети или риск от значителен ответен отговор.
Идеята за налагане на санкции на режими, а не на държави идва от очевидния факт, че ако са успешни, санкциите върху държавите засягат цялото население, голяма част от което е невинно и безсилно, а дават на лидерите, създали кризата, свобода да изместят бремето към населението. Често се цитира примерът с Ирак. Там силен режим на икономически санкции беше наложен на страната, като рязко понижи стандарта на живот на иракчаните и в същото време позволи на лидерите да се възползват от редица вратички, целещи намаляване на бремето за населението.
Идеята на санкциите срещу отделни лидери за предотвратяване щетите за обществото възникна от този и друг опит. Този подход доминираше в отговора на Запада на руските действия в Украйна. Атакувайки икономическите интереси на ключови руски лидери или поне на тяхното близко обкръжение, Западат изглежда опитва да наложи промени в руската политика към Украйна. Това поражда редица важни въпроси.
Ограничения на санкциите срещу Русия
На първо място е въпросът дали руските лидери се интересуват повече от властта или от парите. През 90-те години на миналия век парите даваха власт, но сега двете са по-свързани. Хората с власт и тези с пари са едни и същи. Поради това е трудно да си представим, че режимът на Путин ще промени политиката и така ще признае слабостта си, фатална грешка за всеки човек във властта, за да запази част от богатството на членовете си.
Освен това руските лидери държат част от парите си в Русия, за да избегнат изземването им от западните правителства. Със сигурност част от парите на лидерите са изтекли от Русия, но не всички. Засегнатите хора няма изведнъж да бъдат принудени да кандидатстват за социални помощи в Русия заради настоящите санкции. Засегнатите лица ще отговорят на американските санкции с безразличие. Те може да изгубят част от активите си в последващото търсене на съкровище. Но произтичащото увеличаване на популярността им у дома ще компенсира това, увеличение, което вероятно няма да струва повече от хонорара, който би взела водеща пиар агенция във Вашингтон. И предвид позициите им, те със сигурност могат да си възвърнат загубеното при изземването на активите им.
На второ място стои въпросът за преплетените активи. Руските лидери са инвестирали в много руски компании с интереси в западни компании. В някои случаи те са въвлечени в съвместни дружества със западни компании. За да илюстрираме западната дилема, нека допуснем, че има съвместно дружество между Роснефт и западна петролна компания. Как точно процедира Западът със санкции в такава ситуация? Дали изземва всички или само част от активите на съвместното дружество? Какви са произтичащите пречки за другите акционери, западни и руски, които не са в списъка със санкции? Сега да отидем още по-далеч и да разгледаме инвестиция в американска частна фирма от мексикански фонд с инвеститори от Кипър, сред които може да има хора в списъка със санкции. Впрочем, в модерния капитализъм инвестиционните пътища могат да бъдат преплетени.
В сравнително малка страна с ограничени активи те могат да бъдат проследени. Но Русия е осмата най-голяма икономика в света и богатството й е преплетено с мишените на санкциите, което усложнява много предизвикателството за изработване на ефективни санкции с висока насоченост.
На трето място е политическият въпрос. Популярността на руския президент Владимир Путин рязко нарасна след анексирането на Крим от Русия. Както на Запад, руските лидери, които си дават вид, че действат решително във външни кризи, се радват на по-висок рейтинг, поне първоначално. На Путин може да му е трудно да не отговори на санкциите, защото, ако не предприеме действия, може да загуби част от популярността, която спечели с проявата си на сила.
Преднамерено неефективни санкции
Освен това САЩ не искат да заплашват оцеляването на режима в страна с огромна военна сила. Нито пък искат да се впускат в действие, което може да предизвика нашествие в Украйна и да принуди САЩ или да се оттеглят, или да се включат във война, за която не са подготвени. Те също така ще опитат да избегнат неправилно изземване на американски и европейски активи, предоставени от Русия преднамерено, за да примамят Вашингтон да допусне точно такава грешка.
Администрацията на Обама има още една последна голяма причина да избягва ефективни санкции. Ако някой беше казал преди една година, че американско-руските отношения ще достигнат сегашната си точка, щяха да му се изсмеят, убеден съм в това. Чуждестранните инвестиции са голям компонент в американската икономика и видни политически лидери са отличен източник на капитал. Ако сте лидер на Китай, Саудитска Арабия или Индия – всяка от тези страни има проблеми със САЩ, които могат да се разпространят, вероятно ще помислите внимателно преди да инвестирате парите си в САЩ. Не само тези четири страни имат потенциални конфликти със САЩ.
Поради това стратегията на САЩ със санкциите цели не да промени руската политика, а да създаде впечатление, че САЩ опитват да променят руската политика. Тя е насочена към хората в Конгреса, които смятат това за важен въпрос, и към хората в Държавния департамент, които искат да ориентират американската политика по националната сигурност около проблема с човешките права. И на двете групи хора може да бъде казано, че се прави нещо, и двете могат да се преструват, че нещо се прави, когато всъщност нищо не може да се направи. В свят, настояващ за действия, предпазливите лидери понякога предпочитат да се преструват, че правят нещо, отколкото действително да го правят.